Меры государственного управления туризмом общего характера. Теоретико правовые основы управления сферой туризма в российской федерации

Лицензирование в туризме. Основные положения

Основы стандартизации в туризме

Сертификация в туризме. Общие положения

Туристская политика

Эффективное функционирование системы туризма невоз­можно без планирования, регулирования, координации и кон­троля со. стороны структур, ответственных за его развитие. Это обусловливает необходимость разработки и реализации турист­ской политики.

Туристская политика - это система методов, мер и мероприя­тий социально-экономического, правового, внешнеполитиче­ского, культурного и иного характера, которая осуществляется парламентами, правительствами, государственными и частными организациями, ассоциациями и учреждениями в целях созда­ния условий для развития туристской индустрии, рационального использования туристских ресурсов, повышения эффективности функционирования системы туризма.

Туристская политика формируется и реализуется на различных уровнях: государственном, региональном, отдельного предприятия.

Туристская политика государства носит все характерные черты его общей политики. Однако имеются и определенные специфи­ческие факторы, под влиянием которых туристская политика формируется. К ним относятся:

· природные условия страны (климат, географическое поло­жение, рельеф, флора, фауна), воздействующие на турист­скую политику в зависимости от их наличия или отсутствия, рационального или нерационального использования в це­лях туризма;

· транспортные условия, определяющие доступность объек­тов туристского интереса;

· социальные, экономические и правовые условия развития туризма.

Вместе с тем следует отметить, что туристская политика го­сударства не может строиться исходя исключительно из его внутренних условий. Любая страна, выходящая на международ­ный туристский рынок, вступает в сложную систему конкурент­ных отношений с другими государствами, а также с целыми мировыми регионами. От того, насколько правильно и эффек­тивно построена и реализована туристская политика, зависит роль и место конкретного государства на рынке международно­го туризма.

Цели туристской политики связаны с конкретными экономи­ческими и историческими условиями развития страны и степенью

зрелости самой туристской индустрии. Имеется в виду, что в пе­риод становления туризма в какой-либо стране и утверждения ее на международном туристском рынке могут ставиться одни цели, а в период достижения высокой степени развития сферы туриз-. ма - другие. В большинстве стран, стремящихся к развитию тури­стского рынка, цели формируются следующим образом:

· эффективное использование имеющегося туристского по­тенциала;

· улучшение оснащения объектов туристкой индустрии;

· гармонизация развития туризма с учетом особенностей природных условий;

· повышение надежности и рентабельности сети туристских

· транспортных парков;

· повышение процента занятых мест;

· увеличение рентабельности функционирования предпри­ятий туристкой индустрии в «мертвые» сезоны;

· обеспечение оптимального соотношения.между ценами и результатами;

· привлечение клиентуры путем предоставления разнообраз­ных товаров и услуг;

· постоянная адаптация предложения к изменениям вкусов потребителей;

· поощрение сотрудничества между организациями, зани­мающимися туризмом;

· интенсивное и действенное развитие сферы рекламы.

В практической деятельности страна может быть ориентиро­вана как на отдельные цели, так и на их совокупность. Основная задача должна состоять в удовлетворении потребностей туристов при рациональном использовании имеющегося туристского по­тенциала и обеспечении устойчивого развития туризма.

На основе государственной туристской политики местными органами власти формируются локальные цели, которые реали­зуются на уровне определенных туристских регионов: увеличе­ние туристской привлекательности региона; сохранение окру­жающей среды; рост продолжительности пребывания туристов в регионе; увеличение денежных поступлений от туризма; улуч­шение использования материально-технической базы и турист­ской инфраструктуры.

На уровне туристского предприятия цели туристской полити­ки ориентированы на обеспечение удовлетворения потребностей туристов, увеличение доходов и прибыли от предоставления тури­стских услуг, оптимизацию качества туристского обслуживания, освоение новых рынков и т.д.

Реализация целей туристской политики требует координации (вертикальной и горизонтальной) деятельности различных ин­ституциональных единиц, интегрированных в систему туризма. Таким образом, туристская политика должна рассматриваться как составная часть общей политики государства в приложении к туризму, как деятельность, тесно связанная с экономикой, со­циальной сферой, культурой, экологией и другими общественно значимыми системами. Говоря о значении туристской политики для общества, известный специалист в этой отрасли Д.Л. Энджел отмечает, что «высшей целью туристской политики является интеграция экономических, политических, культурных, интел­лектуальных и общественных благ, создаваемых туризмом, при­менительно к людям, направлениям и странам для улучшения общего качества жизни и обеспечения укрепления мира и благо­состояния».

В рамках формирования и реализации туристской политики государство выполняет ряд функций, обеспечивающих общест­венные интересы и жизнедеятельность системы туризма в це­лом. К таковым в широком смысле слова относятся:

· координация;

· планирование;

· регулирование;

· маркетинг национального туристского продукта;

· стимулирование;

· социальный туризм; » защита интересов.

Координация является одной из наиболее значимых функций, реализуемых государством в туристской политике. В значительной степени этому способствует тот факт, что выполнение государст­вом других функций зависит от того, насколько оно способно ско­ординировать и сбалансировать интересы всех субъектов системы туризма. Специфика туризма, многообразие его проявлений, высо­кая степень вовлечения самых разнообразных видов деятельности

в его организацию, необходимость сочетания деятельности пред­принимательских структур и государства, обеспечение партнерст­ва с частным бизнесом - вот лишь небольшой перечень причин, выводящих функцию координации на первый план.

Феномен туризма состоит в том, что он имеет не только ком­плексный, но и межведомственный характер. Поэтому особен­ность координации заключается также и в том, что помимо самой системы туризма государство должно обеспечивать взаимодейст­вие собственно государственных структур (министерств и ве­домств) для решения задач развития туризма. Кроме того, в связи со становлением туристских регионов и центров усиливается роль местных органов власти, что ведет к необходимости усиления ко­ординации местных и общенациональных интересов.

Считается, что возможности саморегулирования системы ту­ризма, характерные для раннего этапа ее развития, практически исчерпаны. Основными причинами этого являются:

· массовость туристских путешествий вследствие достиже­ний научно-технического прогресса, повышения уровня жизни народов многих стран мира и действия других бла­гоприятных факторов;

· включение многих стран и регионов в туристский бизнес и обострение конкурентной борьбы на мировом турист­ском рынке;

· увеличение числа отраслей, организаций и предприятий, занятых в туризме;

· усиление экономической, социальной, культурной и поли­тической роли туризма в национальном и международном масштабе.

Возникнув в недрах частного бизнеса, туризм может устойчиво развиваться только в том случае, если государство обеспечит для этого необходимые правовые, экономические, политические и про­чие условия. Отдав туризм полностью на откуп действию рыноч­ных факторов, невозможно обеспечить его устойчивое развитие, не наносящее ущерба природным, культурным и общечеловече­ским ценностям национальной экономики, а также выполнение туризмом своей социальной функции по оздоровлению нации. В Гаагской декларации по туризму (приложение 2) отмечалось, что в нем «существуют определенные границы, дальше которых процесс децентрализации и деконцентрализации идти не может;

как бы там ни было, без национального механизма, обеспечиваю­щего координацию туристской политики государства на нацио­нальном и региональном уровнях, не обойтись». Именно поэтому государство должно предусматривать меры, сдерживающие сти­хийное развитие туризма и направляющие его в цивилизованное рус­ло с целью «его развития в гармоничном соответствии с обеспечением других основных потребностей и видов деятельности общества».

Планирование как функция туристской политики проявляется в большом многообразии форм (развитие, инфраструктура, марке­тинг и т.д.), структур, вовлеченных в этот процесс (министерства экономики, финансов, статистики, транспорта, торговли, образова­ния, государственные и местные органы управления туризмом и др.), а также масштабов (международное, общенациональное, региональное, местное и отраслевое). Планирование в туризме на­правлено на отражение экономических, социальных и иных це­лей, достижение которых ставится государством в основу этого процесса, в результате чего отражается превалирование опреде­ленных интересов и ценностей над другими.

Документы международных конференций по туризму указыва­ют, что его устойчивое планомерное развитие и защита в каждой отдельно взятой стране зависят прежде всего от усилий со стороны государства. «Туризм должен планироваться государственными властями, а также местной администрацией и туристскими орга­низациями на комплексной и последовательной основе», - отме­чается в Гаагской декларации по туризму.

Свое конкретное выражение функция планирования находит прежде всего в программах развития туризма (национальных, региональных, местных). Так, Советом министров Республики Беларусь принята Национальная программа развития туризма Республики Беларусь на 2001-2005 годы. Ее цель заключается в формировании и развитии в республике современного высоко­эффективного и конкурентоспособного туристского комплекса рыночного типа, обеспечивающего удовлетворение потребно­стей отечественных и зарубежных граждан в туристских услугах и существенный вклад туризма в развитие национальной эконо­мики за счет увеличения количества рабочих мест, налоговых поступлений, притока иностранной валюты, сохранения и ра­ционального использования историко-культурного и природного наследия.

Регулирование выступает как наиболее яркое проявление ту­ристской политики государства.

Основными целями государственного регулирования туриз­ма являются:

· обеспечение прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав совершения путешествий;

· охрана окружающей среды;

· создание условий для деятельности, направленной на вос­питание, образование и оздоровление туристов;

· развитие туристской индустрии, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и его граждан, разви­тие международных контактов, сохранение объектов тури­стского интереса, рациональное использование туристских ресурсов.

Государственное регулирование туризма осуществляется, как правило, путем создания соответствующей законодательной и нор­мативной правовой базы, обеспечивающей эффективное функ­ционирование туристского рынка, доступ к ресурсам и их исполь­зование в целях туризма, соблюдение и защиту прав и интересов субъектов системы туризма и туристов, установление правил въез­да, выезда и пребывания на территории страны с учетом интересов развития туризма.

Отношения в системе туризма регулируются нормами как общего, так и специального законодательства. В туризме приме­няется большое количество правовых и нормативных докумен­тов. Так, административным законодательством регламентиру­ется порядок получения въездных виз, валютным - форма расчетов, таможенным - порядок перемещения через границу декларируемых товаров. К законодательным и иным нормативным актам, непосредственно регулирующим туристскую деятельность, относятся прежде всего соответствующие законы (например, в Республике Беларусь - Закон «О туризме», в Российской Фе­дерации - Федеральный закон «Об основах туристской деятель­ности в Российской Федерации»), положения об осуществлении туристской деятельности, лицензировании, нормативно-техни­ческие документы по стандартизации и сертификации, правила предоставления гостиничных услуг и др.

Важнейшими средствами регулирования туризма являются ли­цензирование, стандартизация и сертификация (см. § 3.3-3.5).

Маркетинг национального туристского продукта также явля­ется одной из важнейших функций государственной политики. Он направлен на формирование, продвижение и позитивное развитие туристского имиджа (ведущего туристского образа) страны, что является неотъемлемым условием привлечения ино­странных туристов.

Национальный туристский продукт - это совокупность, во-первых, имеющихся природных, культурных и историко-архитектурных ресурсов, привлекаемых и используемых в тури­стской деятельности; во-вторых, туристской и сопутствующей инфраструктур; в-третьих, деятельности туристских предпри­ятий, выраженной в создании, продвижении и реализации конкретных туристских продуктов, направленных на привле­чение туристов из других стран и регионов мира.

Иными словами, под национальным туристским продуктом следует понимать результат деятельности государства по привле­чению и обслуживанию туристов и формированию собственного имиджа. Положительный имидж важен не только для туристско­го предприятия, но и для страны в целом, так как он является важнейшим условием привлечения иностранных туристов. По­нятие национального туристского продукта связано с совокуп­ным предложением туристских услуг, достопримечательностей, условий пребывания туристов и является, таким образом, доста­точно условным, отражающим состояние и уровень развития ту­ризма в том или ином государстве. Однако несмотря на услов­ность, это понятие имеет весьма конкретное воплощение и не менее конкретное восприятие со стороны потенциальных тури­стов.

Имидж страны, по определению ВТО - это совокупность эмо­циональных и рациональных представлений, вытекающих из со­поставления всех признаков страны, собственного опыта и слухов, влияющих на создание определенного образа. Все перечисленные факторы позволяют при упоминании названия государства вы­строить по отношению к нему цепь ассоциаций.

Имидж страны существует на нескольких уровнях - быто­вом, социально-экономическом, деловом.

Поскольку туризм является не только экономическим, но и социальным, культурным, экологическим и политическим яв­лением, все вышеперечисленные проявления имиджа страны необходимо принимать во внимание при его формировании, по­зитивном развитии и продвижении на мировом туристском рын­ке. Данная деятельность включает ряд взаимосвязанных этапов:

· оценка туристского потенциала страны;

· определение его сильных и слабых сторон; » обоснование возможного туристского имиджа страны с по­зиций целевых групп туристов;

· разработка направлений эффективного развития и продви­жения имиджа страны.

Важнейшую роль в формировании продвижения и позитив­ном развитии туристского имиджа страны играют следующие маркетинговые коммуникационные мероприятия:

· подготовка и издание базового пакета информационно-рек­ламных материалов, в том числе единого календаря турист­ских событий в стране;

· участие единым национальным стендом в работе междуна­родных туристских выставок;

· организация ознакомительных поездок в страну предста­вителей зарубежных средств массовой информации, тури­стских предприятий и организаций;

· создание информационных банков данных туристских мест размещения, предприятий туристской индустрии, туров и маршрутов по стране;

· использование Интернета для распространения информа­ции о туристских возможностях государства;

· формирование единой туристско-информационной сети на территории страны с учетом ее интеграции с аналогич­ными международными сетями.

Важнейшую роль в маркетинге национального туристского продукта играют рекламно-информационная деятельность и про­паганда туристских возможностей страны. Проведенные ВТО

исследования (на примере нескольких стран) позволили вы­явить закономерность между увеличением расходов на рекламу национального туристского продукта и последующими поступ­лениями от туризма за пять лет (табл. 3.1).

Таблица 3.1

Похожая информация.

Источник: Электронный каталог отраслевого отдела по направлению «Юриспруденция»
(библиотеки юридического факультета) Научной библиотеки им. М. Горького СПбГУ

Государственное управление туризмом в Российской Федерации:

АР
К172 Калинина, Л. Е. (Лариса Евгеньевна).
Государственное управление туризмом в Российской
Федерации:Автореферат диссертации на соискание ученой
степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.14
- Административное право; Финансовое право;
Информационное право /Л. Е. Калинина; Науч. рук. Е. Б.
Лупарев. -Ростов-на-Дону,2007. -23 с. -Библиогр. : с. 23.4
ссылок Материал(ы):

• Государственное управление туризмом в Российской Федерации.
  Калинина, Л. Е.
  

  Калинина, Л. Е.

  Государственное управление туризмом в Российской Федерации:Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

  ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

  Актуальность темы исследования. Развитие и усложнение экономических отношений в обществе требует определенного участия государства в регулировании этих отношений. Одной из перспективных отраслей экономики сегодня признают туризм во всех его формах и видах. Мультипликативный эффект туризма огромный: доход, получаемый от одного туриста, превышает сумму денежных средств, израсходованных им в месте пребывания на покупку услуг и товаров в пределах от 1,2 до 4 раз . Страны, известные как мировые центры туризма, сделали его своей государственной политикой, взяв на себя функции прогнозирования, координирования и контроля.

  В Российской Федерации при огромном туристском потенциале практически отсутствует государственная поддержка развития туризма. Конкурентоспособность российских организаций в сфере туризма напрямую зависит от государственного подхода к этому вопросу, а взятый Россией курс на вступление во Всемирную торговую организацию является еще одной причиной для изменения отношению к туризму. Требуется теоретическое осмысление новых форм и принципов взаимодействия как между органами исполнительной власти различных уровней, так и их взаимодействия с организациями, осуществляющими деятельность в сфере туризма.

  Необходимость такого анализа диктуется возникающими на практике задачами разработки законов и подзаконных актов, направленных на обоснование компетенции и структуры органов государственного управления туризмом, совершенствование форм и методов их деятельности, отвечающих требованиям современного этапа общественно-экономического развития.

  Организация народовластия в Российской Федерации включает в себя трехуровневую систему органов, состоящую из федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Каждый уровень власти наделен своей компетенцией в управлении туризмом, однако полномочия этих органов, наделенных государственно-властными полномочиями таковы, что они не в состоянии активизировать развитие отрасли и оказать поддержку субъектам предпринимательской деятельности.

  Развитие туризма предполагает не только представительские функции государства во внутренних и внешних отношениях, но игосударственное программирование, контроль, эффективное управление государственным имуществом.

  Отсутствие государственного управления туризмом привело к потере такой важной его составляющей, как социальная сторона. Развитие видов туризма, не связанных с получением высоких доходов, без использования организационных методов невозможно.

  Приходится констатировать, что степень разработанности законодательства о туризме не отвечает современным требованиям: действующие принципы государственного управления устарели, и не учитываются в практической деятельности. Органы власти всех уровней на практике выполняют только представительские и рекламные функции, что не позволяет в должной мере участвовать им в общественных отношениях, складывающихся в сфере туризма.

  Разрешению указанных административно-правовых проблем и посвящена данная работа.

  Степень разработанности темы исследования. Проблематика государственного управления в сфере туризма в рамках науки административного права в советское время не разрабатывалась совсем, так как туризм рассматривался только как социальная составляющая общественных отношений.

  Общие вопросы государственного управления исследовались такими авторами как А.П. Алехин, П.Т. Василенков, Е.П. Губин, А.А. Кармолицкий, ЮМ. Козлов, Б.М. Лазарев, М.И. Пискотин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, В.А. Юсупов и др. Вопросы административно-правового статуса органов исполнительной власти в сфере туризма разрабатываются такими авторами как Н.И. Волошин, Е.Л. Писаревский.

  Вместе с тем, системных исследований, направленных на разработку общего учения о государственном управлении туризмом на сегодняшний день практически нет.

  Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является теоретическое обоснование правовых основ государственного управления туризмом, определение системы и компетенции органов, осуществляющих государственное управление туризмом, разработка предложений по совершенствованию нормативных актов, устанавливающих компетенцию органов управления туризмом на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и местного самоуправления.

  Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

  - исследование понятия и содержания туризма как объекта государственного управления;

  Выявление административно-правовых проблем государственного управления туризмом путем:

  а) обоснования системы принципов государственного управления туризмом, без которых реальное воздействие на экономику, в целом, и туризм, в частности, невозможно;

  б) анализа административно-правового статуса федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

  в) изучения административно-правового статуса субъектов предпринимательской деятельности в сфере туризма.

  Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является совокупность управленческих правоотношений,

  возникающих, в сфере туризма. Предметом исследования выступает система правовых норм и практика их применения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Исследование вопросов проводилось в рамках административного права, поэтому деятельность представительных органов государственной власти и местного самоуправления в сфере туризма подробно не анализировалась, хотя и рассматривалась в работе.

  Методология исследования. Методологической основой исследования послужили как общенаучные методы: дедукция, индукция, анализ, синтез, - так и частно-научные методы исследования: историко-правовой. сравнительно-правовой, юридико-догматический, логический в сочетании с системным анализом исследуемых явлений, метод анализа нормативной базы и обобщение практики ее применения. Изучен зарубежный опыт решения аналогичных вопросов.

  Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы таких представителей науки административного права как А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, А.Е. Лунев, М.И. Пискотин, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, А.П. Коренев, Н.Ю. Хаманева, В.В. Денисенко, А.Н. Позднышов и др. В работе также использованы труды ученых-юристов по конституционному, гражданскому праву, таких как Л.В. Андреева, С.С. Алексеев, С.С. Занковский, Л.А. Окунькова. П.М. Писаревский, К.Ю. Тотьев.

  Эмпирической базой работы является ратифицированные Российской Федерацией международные акты, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные акты различных типов и уровней, включая нормативные акты органов местного самоуправления. В сравнительно-историческом плане исследуются ранее действовавшие на территории Российской Федерации акты СССР и РСФСР. В работе анализируется правоприменительная практика федеральных и региональных органов исполнительной власти,

  органов местного самоуправления. В части сравнения исследованию подверглись нормативные акты таких зарубежных стран как Франция, Испания, Венгрия.

  Научная новизна работы состоит в теоретической разработке понимания государственного управления туризмом, в комплексности исследования указанной проблемы. Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.

  В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту:

  1. Определяется доктринальное значение понятий «туризм», «туристская отрасль», как объектов государственного управления, используя опыт российского и международного правотворчества, российских научных исследований:

  Туризм - это активная деятельность физических лиц, связанная с выездом и пребыванием за пределами их обычной среды на срок не более 12 месяцев с целью, не связанной с получением доходов в месте временного пребывания;

  Туристская деятельность - это предпринимательская деятельность по предоставлению услуг по формированию туров, перемещению, размещению и удовлетворению иных потребностей туристов.

  Унификация понятий позволит разрабатывать государственную политику в сфере туризма, которая представляет собой деятельность органов государственной власти, различных организаций по определению формы, задач и содержания деятельности в сфере туризма.

  2. Обосновывается необходимость разработать систему законодательства о туризме, как комплексного института административного и гражданского права, что позволит развиваться отрасли в правовых рамках. Действующее законодательство в сфере туризма содержится в нормативно-

  правовых актах различных отраслей права, что на данном этапе развития российского права исключает его систематизацию. Полагаем, что при разработке законодательства должны учитываться две составляющие туризма: экономическая и социальная.

  3. В целях усовершенствования законодательства предлагаем законодательно закрепить следующие принципы государственного управления туризмом: принцип доступности туризма; обеспечения безопасности граждан при занятии туризмом; государственной поддержки туризма; международного сотрудничества; обеспечения баланса интересов населения регионов (территорий) Российской Федерации, туристов, посещающих данные регионы (территории), и субъектов туристской индустрии, направляющих туристов; приоритетной поддержки малого предпринимательства в области туризма; гласности и открытости в разработке, принятии и применении мер по государственному управлению туризмом; охраны природы, исторических и культурных ценностей.

  4. Предлагается внести изменения и дополнения в Федеральный конституционной закон «О Правительстве Российской Федерации»:

  Дополнить ст. 14 указанного закона абзацем 10 «разрабатывает и реализует государственную политику в сфере внутреннего и международного туризма»;

  Изменить абзац 8 ст. 16 «разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта»;

  Дополнить ст. 16 абзацем 9 «разрабатывает и осуществляет меры по развитию социального туризма и санаторно-курортной сферы».

  5. В программах и планах социально-экономического развития необходимо сделать вопросы развития туризма приоритетными на практике. В современной структуре федеральных органов исполнительной власти более сорока из них наделены функциями в сфере туризма.

  6. Необходимо изменить положение федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление в сфере туризма. С

  теми полномочиями, которыми наделено Федеральное агентство по туризму, его можно ликвидировать, так как осуществляемые на практике им функции безболезненно можно передать другим органам исполнительной власти.

  Однако, с учетом опыта стран, которые за короткий срок смогли развить туристскую отрасль (например, Иордания, Франция), предлагается изменить объем и содержание функций Федерального агентства по туризму, наделить его полномочиями по разработке проектов социально-экономического развития, привлечению инвестиций в отрасль, реальному управлению государственной собственностью.

  7. При определении структуры Федерального агентства по туризму должна учитываться комплексность управляемой сферы, то есть должны существовать подразделения, осуществляющие полномочия в социальной составляющей туризма, и подразделения с полномочиями по управлению экономической составляющей туризма.

  8. Необходимо закрепить в федеральном законодательном акте общие вопросы в сфере туризма, которые должны решаться на уровне субъектов РФ. Отсутствие такого закрепления приводит к разобщенности в подходе к развитию туризма на территориях разных субъектов РФ.

  9. Необходимо также установить квалификационные требования в вопросах профессиональных навыков для государственных должностей в органах исполнительной власти субъектов РФ в сфере туризма.

  10. Необходимо оставить государственный надзор над организациями санаторно-курортного комплекса, хотя бы из-за социальной составляющей туризма.

  Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой научных основ и актуальных проблем государственного управления в сфере туризма. Изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в дальнейшей разработке теории управления туризмом.

  Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства и подзаконных актов; наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, они могут найти свое применение в образовательных учреждениях туристского профиля и юридического профиля в процессе преподавания курса административного права.

  Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в 4 опубликованных работах автора. Материалы исследований используются при проведении учебных занятий в Южном институте менеджмента и в процессе юридического сопровождения деятельности в сфере туризма.

  Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого в рамках диссертации научного исследования. Работа включает в себя введение, три главы, состоящие из 7 параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.

  ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

  Ею введении обосновывается актуальность предпринятого исследования, его предмет и цели, в краткой форме излагаются полученные в ходе исследования результаты и выносимые на защиту положения.

  Первая глава диссертации «Понятие и принципы государственного управления в сфере туризма» состоит из двух параграфов.

  В первом параграфе «Туризм как объект государственного управления» проводится системный анализ туризма, выявляется его сущность как управляемой государством сферы.

  Исследуя понятие «туризм» в рамках государственного управления, диссертантом рассматриваются его экономические и социальные особенности, специфика правового регулирования.

  Предметный состав туризма в Российской Федерации, в соответствии с Общероссийским классификатором услуг населению, находится в четырех группах (жилищно-коммунальные услуги, услуги учреждений культуры, туристские и экскурсионные услуги, медицинские и санаторно-оздоровительные услуги). Это позволяет говорить о комплексности рассматриваемой сферы и необходимости комплексного правового регулирования.

  Чтобы туризм, как межотраслевая сфера экономики, развивался в государстве, являлся хорошим источником доходов бюджетов и стимулом развития определенных регионов, должна быть сформирована государственная политика.

  Государственная политика в сфере туризма - это деятельность органов государственной власти, различных организаций по определению формы, задач и содержания деятельности в сфере туризма.

  На исполнительную власть ложатся функции государственного управления, основными из которых являются регулирование, стимулирование и контроль.

  Государственное управление туризмом использует такие методы и формы, как: программно-целевое планирование; обеспечение стабильности налоговой системы; заключение государственных контрактов; координация экономической деятельности в туристской сфере; управление государственной собственностью; определение приоритетов в структурной политике; обеспечение государственной защиты прав и законных интересов равноправных участников гражданского оборота; антимонопольное регулирование; обеспечение информационного обслуживания на базе внедрения новых средств информационной технологии; лицензирование; сертификация; осуществление государственного надзора.

  Используя изложенные выше теоретические положения, автор формулирует определения понятий «туризм», «туристская деятельность», а также основные направления государственной деятельности в сфере туризма.

  Во втором параграфе «Принципы государственно-управленческой деятельности в сфере туризма» автор раскрывает общие принципы государственного управления применительно к туризму, а так же делает попытку сформулировать основные отраслевые принципы.

  В качестве общих принципов были рассмотрены принципы законности, федерализма и плановости.

  Очень важно придерживаться принципа законности правовых актов в соответствии общепризнанным принципам и международным нормам, ратифицированным международными договорами Российской Федерации. При выполнении этого принципа можно добиться высокой степени воздействия на общественные процессы.

  Принцип федерализма предполагает наличие федеральных органов, осуществляющих функции государственного управления в сфере туризма и аналогичных органов субъектов РФ. Однако, наличие последних определяется субъектом РФ самостоятельно с учетом фактического положения и потенциальных возможностей развития туризма.

  Принцип плановости предполагает возможность стратегического предвидения конкретного направления общественной жизни.

  В результате обобщающего анализа предлагаются следующие специальные принципы государственного управления в сфере туризма:

  1. принцип доступности туризма;

  2. принцип обеспечения безопасности граждан при занятии туризмом;

  3. принцип государственной поддержки туризма;

  4. принцип международного сотрудничества в сфере туризма;

  5. принцип обеспечения баланса интересов населения регионов (территорий) Российской Федерации, туристов, посещающих данные регионы (территории), и субъектов туристской индустрии, направляющих туристов;

  6. принцип приоритетной поддержки малого предпринимательства в области туризма;

  7. принцип гласности и открытости в разработке, принятии и применении мер по государственному управлению туризмом;

  8. принцип охраны природы, исторических и культурных ценностей при осуществлении туристской деятельности.

  Реализация предложенных принципов в государственном управлении туризмом позволит устранить односторонний, экономический подход к исследуемой сфере. Поддержка развития социальной составляющей туризма позволит сократить смертность населения, увеличить продолжительность жизни, с одной стороны, и увеличить занятость населения, развивая туристские территории, с другой стороны.

  Развитие въездного туризма вообще невозможно без государственной поддержки. А это означает, что в случае её отсутствия денежные средства иностранных граждан будут стимулировать экономику других стран, а не Российской Федерации.

  Вторая глава «Административно-правовой статус органов, осуществляющих государственное управление в сфере туризма» состоит из трех параграфов.

  В данной главе автор не ставил перед собой задачу рассмотрения всех без исключения органов, осуществляющих государственно-властные функции в сфере туризма. Для исследования были отобраны те органы власти и самоуправления, которые, по мнению диссертанта, непосредственно участвуют в государственном управлении туризмом.

  Первый параграф «Административно-правовой статус федеральных органов, осуществляющих управление в сфере туризма» состоит из двух пунктов.

  В пункте 1.1 «Полномочия Президента РФ и Правительства РФ в сфере туризма» раскрывается участие Президента РФ и Правительства РФ в управлении туризмом.

  Обзор полномочий Президента РФ и Правительства РФ по государственному регулированию туризма заставляют задуматься о проблемах, от которых зависит развитие этой отрасли экономики в России.

  Прежде всего, наблюдается снижение роли управляющего воздействия этих органов власти на туризм. Формально, все функции за ними остались, но фактически в сфере туризма они не выполняются. Уровень же развития туризма в стране такой, что отрасль не может конкурировать на международном уровне и не может занять ведущее место среди отраслей экономики. Фактически Президент РФ может осуществлять подзаконное правовое регулирование большинства управленческих вопросов в сфере туризма.

  При разработке Указов Президента РФ активное участие принимает Администрация Президента РФ, но представляется, что этот орган зачастую дублирует функции аппарата Правительства РФ при подготовке актов управления.

  Снижение роли управляющего воздействия государства привело к тому, что нормативно-правовое регулирование туризма не соответствует современным требованиям отрасли и тормозит ее развитие. Соответственно, предлагается оптимизация законодательного закрепления некоторых полномочий Правительства РФ.

  Если говорить о планировании развития отрасли, то отсутствие Федеральной программы развития туризма в целом по стране приводит к отсутствию единой политики, которую должны осуществлять все федеральные органы исполнительной власти при координирующей роли Правительства РФ. Возникает вопрос государственной поддержки субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере туризма. Нормы современного законодательства не содержат льгот (налоговых, инвестиционных и т.д.) для: таких субъектов. Автором обоснован вывод о необходимости разработки и принятия федеральной программы развития туризма.

  В пункте 1.2 «Компетенция и структура федеральных органов исполнительной власти в сфере туризма» исследуются проблемы распределения компетенции в сфере туризма между федеральными органами исполнительной власти и проблемы оптимизации их внутренней структуры.

  Автор отмечает, что в Российской Федерации при большом потенциале для развития как въездного так и внутреннего туризма, до сих пор нет четкого представления о государственном участии в развитии сферы туризма. Функции по управлению этой отраслью разобщены между огромным количеством органов исполнительной власти.

  Анализу подверглись компетенция и структура специализированного органа исполнительной власти в сфере туризма - Федерального агентства по туризму. Отправной точкой анализа является выявление функционального назначения рассматриваемого органа исполнительной власти.

  Федеральное агентство по туризму выступает в качестве органа с межотраслевым характером управления, его деятельность связана с управлением сферой, которая включает в себя различные отрасли экономики. Представляется целесообразной следующая группировка функций Ростуризма:

  1. Проведение государственной политики в сфере туризма;

  2. Информационные функции;

  3. Управление находящимся в ведении Агентства государственным имуществом;

  4. Проведение научно-технической политики в сфере туризма;

  5. Взаимодействие с органами управления туризмом иностранных государств.

  Компетенция других федеральных органов исполнительной власти рассматривалась только применительно к туризму.

  При исследовании диссертант пришел к следующим выводам.

  Во-первых, из закрепленных за Ростуризмом функций, реально осуществляются только функции по информационному продвижению туризма и взаимодействию с туроператорами иностранных государств.

  Во-вторых, анализ структуры Ростуризма позволяет говорить о том, что приоритеты развития туризма находят отражение только в гостиничной отрасли. Другие туристские отрасли разрабатываются в меньшей степени, или не разрабатываются совсем.

  В-третьих, в сфере туризма отсутствует орган, наделенный функциями контроля и надзора, то есть государственное управление не реализуется в вопросах проверки соблюдения и выполнения нормативно установленных задач и решений (с другой стороны, таких задач сегодня нет).

  В-четвертых, государственное управление туризмом со стороны Ростуризма нуждается в диверсификации функций данного органа с целью повышения эффективности его работы.

  Управление туризмом требует кардинально другого подхода. Автор обосновывает необходимость изменения функций Федерального агентства по туризму, а также его структуры.

  Второй параграф «Административно-правовой статус органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих управление в сфере туризма». Исследование проблем государственного управления туризмом предполагает учет федеративного устройства России, которое предполагает наличие в государстве самостоятельных территориальных образований со своими органами управления и разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

  За органами исполнительной власти субъектов РФ следует закрепить функции оперативного управления туризмом, а за федеральными органами закрепить контрольно-надзорные полномочия и полномочия по планированию. При таком разграничении отсутствует неоправданное

  дублирование функций, и, в то же время, создается основа для единообразного решения вопросов.

  При проведении сравнительного анализа нормативно-правовых актов органов власти субъектов РФ, большинство из которых официально не публикуются, можно выделить следующие группы их функций по государственному управлению туризмом:

  1) совместное с Российской Федерацией владение, пользование и распоряжение землей в курортных местностях;

  2) планирование и координация развития туризма;

  3) проведение научно-технической политики в сфере туризма;

  4) обеспечение безопасности туристов на территории субъекта:

  5) информационные функции.

  Можно выделить следующие особенности компетенции органов исполнительной власти субъектов по государственному регулированию туризма.

  Во-первых, главы исполнительной власти субъектов РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление туризмом. Однако, при наделении полномочиями таких органов во многих субъектах происходит дублирование функций между органами исполнительной власти субъекта РФ. Следовательно, при разработке положений об органах управления туризмом необходимо более четко разделять компетенцию органов.

  Во-вторых, государственное регулирование общих вопросов в сфере туризма должно осуществляться федеральными органами исполнительной власти. На уровне субъектов РФ должны остаться вопросы, характерные для развития туризма конкретного субъекта РФ.

  Анализируя структуру органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере туризма, можно выделить две группы органов.

  Во-первых, это отраслевые отделы, осуществляющие непосредственную деятельность по вопросам отрасли туризма. К ним

  относятся отделы туризма, санаторно-курортные отделы, отделы организации гостиничной деятельности.

  Во-вторых, функциональные отделы, выполняющие специальные функции, не связанные с определенной отраслью туризма. Следует назвать рекламно-информационные отделы, отделы перспективного развития территорий, юридические отделы и отделы экономики и инвестиций.

  В департаментах (комитетах) по туризму учитывается направленность туризма в отдельном субъекте РФ. Таким образом, отраслевая направленность органов различных субъектов не совпадает. Кроме того, следует сказать, что в некоторых субъектах РФ структурные подразделения со специальной компетенцией в сфере туризма входят в состав органа исполнительной власти, выполняющего более общие функции, например, функции экономического развития.

  Следует сказать, что сложившаяся структура органов специальной компетенции в сфере туризма могла бы себя оправдать, однако, в отсутствие четкой федеральной политики в сфере туризма, эти органы не занимают лидирующего положения в структуре социально-экономического блока органов исполнительной власти даже тех субъектов РФ, где сфера туризма бурно развивается. Вопросы же развития туризма в субъекте РФ зачастую отождествляются только с развитием туристской инфраструктуры.

  Наиважнейшей проблемой в сфере организации управления туризмом является отсутствие современного законодательства, соответствующего экономическому состоянию отрасли. В отсутствие федерального законодательства субъекты РФ самостоятельно определяют задачи и цели, решаемые органами специальной компетенции в сфере туризма.

  Государственное управление, осуществляемое органами специальной компетенции субъектов РФ в сфере туризма, в конечном итоге выражается в постановлениях (указах) глав исполнительной власти субъектов РФ и нормативных приказах руководителей этих органов. Туризм, как комплексная сфера экономики требует к себе и комплексного подхода со

  стороны органов государственного управления. С этой точки зрения, автор обосновывает необходимость выделять в структуре органов управления туризмом подразделения, разрабатывающие стратегию развития туризма в субъекте РФ, опираясь не только на сложившуюся практику, но и на развитие новых видов туризма.

  Сложившаяся структура управления туризмом отражает лишь экономическую сторону отрасли. Ни в одном субъекте РФ структура специального органа по управлению туризмом не содержит отдела по социальным вопросам, что в принципе можно оправдать отсутствием федерального законодательства. Однако, часть проблем можно было бы решить на уровне субъектов РФ.

  Еще одной проблемой является отсутствие (или недостаточное количество) в аппарате управления туризмом профессионалов в исследуемой сфере. Подход у органа управления, состоящего из специалистов общей компетенции, к управляемой специфичной сфере будет тоже самым общим. Эта проблема напрямую связана с подготовкой профессиональных кадров в учебных заведениях туристского профиля. Уровень подготовки недостаточно высок.

  На основе проведенного исследования диссертантом формулируются предложения по усовершенствованию организации государственного управления туризмом в субъектах Российской Федерации.

  Третий параграф «Деятельность органов местного самоуправления по реализации функций государственного управления в сфере управления туризмом». Автор отмечает, что туризм непосредственно проявляет свое положительное и отрицательное влияние на конкретные территории, а значит требует внимания со стороны органов местного самоуправления. Деятельность каждой населенной территории должна быть управляемой на месте, так как только на месте можно определить потребности населения, решить конкретные вопросы, принять необходимые экстренные меры.

  В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под местным самоуправлением понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

  Современное законодательство позволяет выделить следующие признаки местного самоуправления:

  1. это форма осуществления власти;

  2. обеспечивает решение вопросов местного значения;

  3. самостоятельность и ответственность населения при принятии решений;

  4. учет исторических и иных местных традиций;

  5. пределы местного самоуправления установлены Конституцией РФ, федеральными законами, а так же законами субъектов РФ.

  Полномочия органов местного самоуправления в сфере туризма можно условно разделить на две группы:

  1. полномочия по решению вопросов местного значения;

  2. отдельные государственные полномочия.

  Особенность местного управления туризмом заключается в том, что на него непосредственно ложатся такие функции, как реализация региональных программ (целевое использование выделенных денежных средств и составление отчетов о реализации программ для органов власти субъектов РФ), прямое взаимодействие с субъектами предпринимательской деятельности.

  Положениями об управлениях по туризму закрепляются такие функции как:

  Разработка нормативно-правовых актов в сфере туризма;

  Разработка прогнозов, проектов развития туристского комплекса на определенной территории, подготовка отчетов об итогах работы;

  Ведение реестра субъектов, предоставляющих услуги в сфере туризма;

  Продвижение территориального образования на рынке туристских
  услуг.

  Третья глава работы «Административно-правовой статус организаций и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги в сфере туризма » состоит из двух параграфов.

  Первый параграф «Особенности административно-правового статуса организаций, предоставляющих санаторно-курортные услуги». Рассмотрение вопроса о государственном управлении туризмом в Российской Федерации предполагает рассмотрение проблем административно-правового статуса организаций и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги в сфере туризма.

  Рассматривая целевой блок субъектов-организаций, автор сопоставляет такие понятия, как «санаторно-курортное лечение» и «туризм». Выделяя отличительные признаки исследуемых понятий, диссертант делает обоснованные выводы о совмещении современными организациями услуг по санаторно-курортному лечению и туризму.

  Административно-правовой статус включает в себя вопросы создания, реорганизации и ликвидации организаций. Это связано с тем, что момент возникновения, изменения и прекращения административной правосубъектности связан с их государственной регистрацией в качестве юридического лица.

  Диссертант при проведении исследования пришел к выводу, что современные предприятия санаторно-курортного комплекса в большей своей части используют материальную базу, созданную еще во время СССР.

  Переход государственной собственности в частную осуществлялся путем приватизации имущественных комплексов санаториев.

  Во втором параграфе «Государственное регулирование индивидуальной предпринимательской деятельности в сфере туризма» автор, при рассмотрении субъектов малого предпринимательства, берет за основ}" два критерия: налоговый и государственную поддержку. Негативным фактором является выделение различных отличительных признаков для субъектов малого предпринимательства в трудовом, налоговом, и других отраслях права. Такое несоответствие приводит к конкурированию норм, соперничеству уполномоченных государством органов, а в итоге малое предпринимательство в Российской Федерации не развивается.

  Проводя системный анализ, диссертант пришел к выводу о необходимости унифицировать законодательство относительно субъектов малого предпринимательства, в том числе и индивидуальных предпринимателей, определить признаки индивидуального предпринимателя в сфере туризма.

  В заключении сформулированы выводы и рекомендации, имеющие как теоретико-методологическое значение для последующего исследования проблем правового регулирования туризма, так и практические предложения по совершенствованию государственного управления в сфере туризма.

  Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:

  В рецензируемых журналах, включенных в перечень, утвержденный Высшей аттестационной комиссией:

  1. Калинина Л.Е. Принципы государственного управления в сфере туризма // Право и экономика, 2006. № 12. - 0,2

  2. Калинина Л.Е. История развития туризма: административно-правовые вопросы // Культурная жизнь юга России, 2007. №°2 . - 0,5 п.л. Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

  3. Калинина Л.Е. Организационно-правовые формы управления сферой туризма (на уровне Российской Федерации и Краснодарского края) // Приоритеты экономического развития России: Материалы второй межвузовской научно-практической конференции молодых ученых. Краснодар: Южный институт менеджмента, 2005. - 0,4 п.л.

  4. Калинина Л.Е. Туристская деятельность в Краснодарском крае: административно-правовой аспект // Приоритеты социально-экономического развития юга России: работы молодых ученых Южного института менеджмента. Краснодар: Южный институт менеджмента, 2006.-0,3 п.л.
  

  Кучерявая ОМ, Драчева Я.В. Мультипликативный эффект развития туризма в регионе // Приоритеты экономического развития Краснодар: ЮИМ, 2005 - С. 258

Информация обновлена :02.12.2008

Сопутствующие материалы:
| Персоны | Защита диссертаций

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

Калинина Лариса Евгеньевна. Государственное управление туризмом в Российской Федерации: диссертация... кандидата юридических наук: 12.00.14 / Калинина Лариса Евгеньевна; [Место защиты: Рост. юрид. ин-т МВД РФ]. - Ростов-на-Дону, 2007. - 210 с. РГБ ОД, 61:07-12/2288

Введение

Глава 1. Понятие и принципы государственного управления в сфере туризма 13

1.1. Туризм как объект государственного управления 13

1.2. Принципы государственно-управленческой деятельности в сфере туризма 42

Глава 2. Административно-правовой статус органов, осуществляющих государственное управление в сфере туризма 68

2.1. Административно-правовой статус федеральных органов, осуществляющих управление в сфере туризма 68

2.1.1. Полномочия Президента РФ и Правительства РФ в сфере туризма 68

2.1.2. Компетенция и структура специализированных федеральных органов исполнительной власти в сфере туризма 78

2.2. Административно-правовой статуе органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих управление в сфере туризма 108

2.3. Деятельность органов местного самоуправления по реализации функций государственного управления в сфере туризма 121

Глава 3. Административно-правовой статус организаций и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги в сфере туризма 132

3.1. Особенности административно-правового статуса организаций, предоставляющих санаторно-курортные услуги 132

3.2. Государственное регулирование индивидуальной предпринимательской деятельности в сфере туризма 146

Заключение 161

Список использованных нормативных актов и литературы 164

Приложения 202

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Развитие и усложнение экономических отношений в обществе требует определенного участия государства в регулировании этих отношений. Одной из перспективных отраслей экономики сегодня признают туризм во всех его формах и видах. Мультипликативный эффект туризма огромный: доход, получаемый от одного туриста, превышает сумму денежных средств, израсходованных им в месте пребывания на покупку услуг и товаров в пределах от 1,2 до 4 раз 1 . Страны, известные как мировые центры туризма, сделали его своей государственной политикой, взяв на себя функции прогнозирования, координирования и контроля.

В Российской Федерации при огромном туристском потенциале практически отсутствует государственная поддержка развития туризма. Конкурентоспособность российских организаций в сфере туризма напрямую зависит от государственного подхода к этому вопросу, а взятый Россией курс на вступление во Всемирную торговую организацию является еще одной причиной для изменения отношению к туризму. Требуется теоретическое осмысление новых форм и принципов взаимодействия как между органами исполнительной власти различных уровней, так и их взаимодействия с организациями, осуществляющими деятельность в сфере туризма.

Необходимость такого анализа диктуется возникающими на практике задачами разработки законов и подзаконных актов, направленных на обоснование компетенции и структуры органов государственного управления туризмом, совершенствование форм и методов их деятельности, отвечающих требованиям современного этапа общественно-экономического развития.

1 Кучерявая О.М., Драчева Я.В. Мультипликативный эффект развития туризма в регионе // Приоритеты экономического развития. Краснодар: ЮИМ, 2005. - С. 258

Организация народовластия в Российской Федерации включает в себя трехуровневую систему органов, состоящую из федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Каждый уровень власти наделен своей компетенцией в управлении туризмом, однако полномочия этих органов, наделенных государственно-властными полномочиями таковы, что они не в состоянии активизировать развитие отрасли и оказать поддержку субъектам предпринимательской деятельности.

Развитие туризма предполагает не только представительские функции государства во внутренних и внешних отношениях, но и государственное программирование, контроль, эффективное управление государственным имуществом.

Отсутствие государственного управления туризмом привело к потере такой важной его составляющей, как социальная сторона. Развитие видов туризма, не связанных с получением высоких доходов, без использования организационных методов невозможно.

Приходится констатировать, что степень разработанности законодательства о туризме не отвечает современным требованиям: действующие принципы государственного управления устарели, и не учитываются в практической деятельности. Органы власти всех уровней на практике выполняют только представительские и рекламные функции, что не позволяет в должной мере участвовать им в общественных отношениях, складывающихся в сфере туризма.

Разрешению указанных административно-правовых проблем и посвящена данная работа.

Степень разработанности темы исследования. Проблематика государственного управления в сфере туризма в рамках науки административного права в советское время не разрабатывалась совсем, так как туризм рассматривался только как социальная составляющая общественных отношений.

Общие вопросы государственного управления исследовались такими авторами как А.П. Алехин, П.Т. Василенков, Е.П. Губин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, М.И. Пискотин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, В.А. Юсупов и др. Вопросы административно-правового статуса органов исполнительной власти в сфере туризма разрабатываются такими авторами как Н.И. Волошин, Е.Л. Писаревский.

Вместе с тем, системных исследований, направленных на разработку общего учения о государственном управлении туризмом на сегодняшний день практически нет.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертации является теоретическое обоснование правовых основ государственного управления туризмом, определение системы и компетенции органов, осуществляющих государственное управление туризмом, разработка предложений по совершенствованию нормативных актов, устанавливающих компетенцию органов управления туризмом на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:

Исследование понятия и содержания туризма как объекта
государственного управления;

Выявление административно-правовых проблем государственного
управления туризмом путем:

а) обоснования системы принципов государственного управления
туризмом, без которых реальное воздействие на экономику, в целом, и
туризм, в частности, невозможно;

б) анализа административно-правового статуса федеральных органов
власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

в) изучения административно-правового статуса субъектов
предпринимательской деятельности в сфере туризма.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является совокупность управленческих правоотношений,

8 возникающих в сфере туризма. Предметом исследования выступает система правовых норм и практика их применения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Исследование вопросов проводилось в рамках административного права, поэтому деятельность представительных органов государственной власти и местного самоуправления в сфере туризма подробно не анализировалась, хотя и рассматривалась в работе.

Методология исследования. Методологической основой исследования послужили как общенаучные методы: дедукция, индукция, анализ, синтез, - так и частно-научные методы исследования: историко-правовой, сравнительно-правовой, юридико-догматический, логический в сочетании с системным анализом исследуемых явлений, метод анализа нормативной базы и обобщение практики ее применения. Изучен зарубежный опыт решения аналогичных вопросов.

Теоретическую базу диссертационного исследования составили работы таких представителей науки административного права как А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, А.Е. Лунев, М.И. Пискотин, Л.Л. Попов, Ю.Н. Старилов, А.П. Коренев, НЛО. Хаманева, В.В. Денисенко, А.Н. Позднышов и др. В работе также использованы труды ученых-юристов по конституционному, гражданскому праву, таких как Л.В. Андреева, С.С. Алексеев, С.С. Занковский, Л.А. Окунькова, П.М. Писаревский, К.Ю. Тотьев.

Эмпирической базой работы является ратифицированные Российской Федерацией международные акты, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные акты различных типов и уровней, включая нормативные акты органов местного самоуправления. В сравнительно-историческом плане исследуются ранее действовавшие на территории Российской Федерации акты СССР и РСФСР. В работе анализируется правоприменительная практика федеральных и региональных органов исполнительной власти,

9 органов местного самоуправления. В части сравнения исследованию подверглись нормативные акты таких зарубежных стран как Франция, Испания, Венгрия.

Научная новизна работы состоит в теоретической разработке понимания государственного управления туризмом, в комплексности исследования указанной проблемы. Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.

В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту:

1. Определяется доктринальное значение понятий «туризм»,
«туристская отрасль», как объектов государственного управления, используя
опыт российского и международного правотворчества, российских научных
исследований:

туризм - это активная деятельность физических лиц, связанная с выездом и пребыванием за пределами их обычной среды на срок не более 12 месяцев с целью, не связанной с получением доходов в месте временного пребывания;

туристская деятельность - это предпринимательская деятельность по предоставлению услуг по формированию туров, перемещению, размещению и удовлетворению иных потребностей туристов.

Унификация понятий позволит разрабатывать государственную политику в сфере туризма, которая представляет собой деятельность органов государственной власти, различных организаций по определению формы, задач и содержания деятельности в сфере туризма.

2. Обосновывается необходимость разработать систему
законодательства о туризме, как комплексного института административного
и гражданского права, что позволит развиваться отрасли в правовых рамках.
Действующее законодательство в сфере туризма содержится в нормативно-

10 правовых актах различных отраслей права, что на данном этапе развития российского права исключает его систематизацию. Полагаем, что при разработке законодательства должны учитываться две составляющие туризма: экономическая и социальная.

В целях усовершенствования законодательства предлагаем законодательно закрепить следующие принципы государственного управления туризмом: принцип доступности туризма; обеспечения безопасности граждан при занятии туризмом; государственной поддержки туризма; международного сотрудничества; обеспечения баланса интересов населения регионов (территорий) Российской Федерации, туристов, посещающих данные регионы (территории), и субъектов туристской индустрии, направляющих туристов; приоритетной поддержки малого предпринимательства в области туризма; гласности и открытости в разработке, принятии и применении мер по государственному управлению туризмом; охраны природы, исторических и культурных ценностей.

Предлагается внести изменения и дополнения в Федеральный конституционной закон «О Правительстве Российской Федерации»:

дополнить ст. 14 указанного закона абзацем 10 «разрабатывает и реализует государственную политику в сфере внутреннего и международного туризма»;

изменить абзац 8 ст. 16 «разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта»;

дополнить ст. 16 абзацем 9 «разрабатывает и осуществляет меры по развитию социального туризма и санаторно-курортной сферы».

В программах и планах социально-экономического развития необходимо сделать вопросы развития туризма приоритетными на практике. В современной структуре федеральных органов исполнительной власти более сорока из них наделены функциями в сфере туризма.

Необходимо изменить положение федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление в сфере туризма. С

теми полномочиями, которыми наделено Федеральное агентство по туризму, его можно ликвидировать, так как осуществляемые на практике им функции безболезненно можно передать другим органам исполнительной власти.

Однако, с учетом опыта стран, которые за короткий срок смогли развить туристскую отрасль (например, Иордания, Франция), предлагается изменить объем и содержание функций Федерального агентства по туризму, наделить его полномочиями по разработке проектов социально-экономического развития, привлечению инвестиций в отрасль, реальному управлению государственной собственностью.

При определении структуры Федерального агентства по туризму должна учитываться комплексность управляемой сферы, то есть должны существовать подразделения, осуществляющие полномочия в социальной составляющей туризма, и подразделения с полномочиями по управлению экономической составляющей туризма.

Необходимо закрепить в федеральном законодательном акте общие вопросы в сфере туризма, которые должны решаться на уровне субъектов РФ. Отсутствие такого закрепления приводит к разобщенности в подходе к развитию туризма на территориях разных субъектов РФ.

Необходимо также установить квалификационные требования в вопросах профессиональных навыков для государственных должностей в органах исполнительной власти субъектов РФ в сфере туризма.

Необходимо оставить государственный надзор над организациями санаторно-курортного комплекса, хотя бы из-за социальной составляющей туризма.

Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой научных основ и актуальных проблем государственного управления в сфере туризма. Изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в дальнейшей разработке теории управления туризмом.

Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства и подзаконных актов; наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, они могут найти свое применение в образовательных учреждениях туристского профиля и юридического профиля в процессе преподавания курса административного права.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в 4 опубликованных работах автора. Материалы исследований используются при проведении учебных занятий в Южном институте менеджмента и в процессе юридического сопровождения деятельности в сфере туризма.

Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого в рамках диссертации научного исследования. Работа включает в себя введение, три главы, состоящие из 7 параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.

Туризм как объект государственного управления

Туризм - вид активного отдыха-путешествия (поездки, походы), совершаемые организованно или самодеятельно для отдыха, со спортивными (например, горный, водный, лыжный туризм) или познавательными (научный) целями

Всемирная Декларация прав человека закрепляет, что «любой человек имеет право на отдых, свободное время, на постоянное сокращение рабочего времени и на оплачиваемые отпуска» . Эта норма международного права закреплена и в национальном законодательстве: ст. 37 Конституции РФ гласит, что «Каждый имеет право на отдых. Работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск.»3.

Начало нового тысячелетия ознаменовалось подъемом мирового туристского движениям по данным Всемирной туристской организации (ВТО) в 2000 году число путешествующих достигло 698 млн.человек, поступления от туризма составили более 476 млрд. долларов США. Годовой оборот (по данным ВТО на 2003 год) от туризма в мире составил около 3,8 трлн долларов. Капитальные вложения в туристскую отрасль достигают 700 млрд долларов в год, или более 11% всех инвестиций. Прямые и косвенные налоговые поступления составляют около 400 млрд. долларов, или 16% всех налоговых поступлений. Вклад во внутренний валовой продукт от туризма в ряде стран достигает 25%4.

Сфера туризма обладает высоким инвестиционным мультипликатором: 1 рубль вложений приносит 4 рубля суммарного дохода в разных отраслях экономики. Такой же умножающий коэффициент и в занятости - 1 рабочее место в туризме приводит к появлению 4 рабочих мест в отраслях, соучаствующих в производстве туристского продукта1. Например, в США туризм ежегодно поставляет услуг стоимостью более 400 миллиардов долларов и обеспечивает более 10 миллионов рабочих мест.

Бюджет многих государств существенно пополняется за счет деятельности индустрии туризма, и большую долю бюджета пополняют потоки въезжающих туристов, которые пополняют бюджет государства валютой. Следует учитывать, что экономика туризма является социально-ориентированной экономикой. Это означает, что туризм не только повышает экономический рост социальной сферы, но и играет важную роль в использовании человеком свободного времени и оздоровлении нации.

Регулирование государствами туризма учитывает эту особенность-социальную ориентацию, но не во всех странах соотношение социального туризма и туризма, как предпринимательской деятельности, одинаково.

В России наблюдаются те же тенденции. Для примера: в 1990г. по количеству международных туристских прибытий наша страна занимала 17-е место, в 1995- 18-е, в 2000г. передвинулась на 7-е место (22,8 млн. человек), хотя большая часть гостей, как ранее, прибывала из ближнего зарубежья и стран СНГ.

В современной научной отечественной и зарубежной литературе описано достаточно много подходов к определению понятия «туризм». По разным признакам эти подходы можно объединить в несколько групп.

Прежде всего, туризм как популярная форма реализации отдыха, проведения досуга.

Так, Хартией туризма, одобренной резолюцией 1 VI сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации, в ст.1 признается «право каждого человека на отдых и досуг..., а также право свободно передвигаться без ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом»1.

Следующий подход, туризм как особая форма передвижения людей по маршруту с целью посещения конкретного объекта или удовлетворения специального интереса и возвращения к месту постоянного жительства.

Туризм как особая форма развития личности, реализуемая через его социально-гуманитарные функции (воспитательную, образовательную, оздоровительную и спортивную). В данном определении исходят из неотъемлемых прав граждан на удовлетворение духовных потребностей, приобщение к культурно-историческим ценностям.

Туризм как движение (перемещение) людей, их нахождение вне постоянного места жительства и временное пребывание на объекте интереса (поездки).

С точки зрения теории маркетинга, туризм рассматривается как сегмент рынка, на котором сходятся предприятия традиционных отраслей хозяйства (транспорта, общественного питания, гостиничного хозяйства, культуры, торговли и др.) с целью предложения своей продукции и услуг потребителям.

Принципы государственно-управленческой деятельности в сфере туризма

Существует несколько определений понятия «принцип государственного управления», использующиеся в юридической литературе.

Ю.М. Козлов в своих работах раскрывает принцип государственного управления как «основные руководящие начала, на которых строится и функционирует управление и, которые могут быть сформулированы в виде определенных правил»1.

С точки зрения Г.С. Яковлева принцип государственного управления -это «обобщение существенных и устойчиво повторяющихся взаимозависимостей и причинно-следственных связей, выражающих в виде определенных утверждений концентрированный опыт рациональной деятельности в сфере управления общественной жизнью» .

Ю.А. Тихомиров понимает под принципом государственного управления устойчивые сущностные характеристики как субъектов, так и объектов управления3.

На основе этого можно сказать, что принципами государственно-управленческой деятельности являются основополагающие идеи, используемые в управленческих отношениях и отражающие деятельность субъектов управления.

К общим принципам государственного управления туризмом можно отнести: 1. Принцип законности 2. Принцип федерализма 3. Принцип плановости

Исходя из содержания ст. 15 Конституции РФ органы, осуществляющие функции государственного управления и граждане обязаны соблюдать законы. Право придает взаимодействиям субъектов и объектов управления устойчивость и определенность, без которых процесс государственного управления не мог бы осуществляться, а значит, не достигались бы намеченные цели. Субъекты управления должны иметь четкие ориентации, заранее знать пределы своей творческой активности и конкретный состав действий.

Законность можно определить как точное и неуклонное выполнение всеми субъектами права нормативных предписаний действующего законодательства. В данном принципе можно выделить две составляющие. Первая касается сферы правотворчества: в системе управления применяется множество правовых актов. К критериям законности этих актов можно отнести: а) правомочность субъекта, принимающего акт; б) соответствие содержания акта объему полномочий субъекта; в) правильный выбор формы акта; г) соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу1. Нарушение указанных требований по форме или по существу влечет ущербность нормативного акта, делает его оспоримым, позволяет участникам правоотношений требовать его отмены. Многочисленные правовые акты представляют собой правовую систему, состоящую из законов и подзаконных актов.

Правовые акты управления являются вторичными по отношению к законам. Это обусловлено подзаконным характером управленческой деятельности. При оценке законности подзаконных актов следует учитывать помимо указанных критериев еще и адекватность содержания акта объему полномочий. Особое значение имеет сопоставление норм законов и норм подзаконных актов- указов, постановлений, распоряжений. Оно проводится по элементам норм и прежде всего по диспозициям, которые функционально тесно связаны, и у последних являются более конкретными и «рассыпанными» по многим актам.

Вторая составляющая законности охватывает сферу реализации (применения) права и состоит в неукоснительном выполнении (соблюдении, исполнении, использовании) всеми участниками правоотношений, включая и государство, действующего законодательства.

Сфера туризма, как и другие сферы, требует соблюдение обеих вышеуказанных составляющих законности. Кроме того, здесь очень важно придерживаться принципа законности правовых актов в их соответствии общепризнанным принципам и международным нормам, ратифицированным международными договорами Российской Федерации. При выполнении этого принципа можно добиться высокой степени воздействия на общественные процессы.

Принцип федерализма предполагает наличие федеральных органов, осуществляющих функции государственного управления в сфере туризма и аналогичных органов субъектов РФ.

Административно-правовой статус федеральных органов, осуществляющих управление в сфере туризма

Национальные интересы, специфика индустрии и международная конкуренция являются основными причинами, требующими участия государственных органов в управлении туризмом. Для сферы туризма в Российской Федерации характерна раздробленность, что затрудняет обеспечение единства различных составляющих туристской политики. Государство для управления этой сферой должно иметь долгосрочную стратегию. Судьба туризма зависит от сохранности и «продвижения» национального наследия1. Туризм должен не только участвовать, но и восприниматься как ведущий элемент во жех процессах, касающихся национального наследия. От этого будут зависеть и впечатление, создаваемое туристской индустрией в целом, и политический вес туристской отрасли. С этим связана необходимость наличия координирующих органов общей компетенции, к которым относятся Президент РФ и Правительство РФ.

Государственное регулирование сферы туризма, как и любой другой сферы в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей (ст. 10 Конституции РФ). Конституция исходит из того, что никакой государственный орган не может претендовать на суверенное осуществление всей полноты государственной власти в стране. Сама государственная власть не делится между органами - она едина. Можно говорить лишь о практической необходимости разграничения функций между органами, осуществляющими соответственно законодательную, исполнительную и судебную власть.

Президент Российской Федерации занимает в системе федеральных государственных органов особое положение. Конституция возлагает на него задачу обеспечения единства государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными, судебными и иными государственными органами. Именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, хотя сам он формально не принадлежит ни к одной из трех ветвей власти. В данной связи определяющим является положение о том, что Президент устанавливает основные направления политики государства1.

Правовое положение Президента характеризуется прежде всего тем, что он является главой государства. Именно как глава государства Президент, в соответствии с п. «е» ст.84 Конституции РФ, наделен правом обращаться с ежегодными посланиями к федеральному законодательному органу. С 1994 года Президент РФ ежегодно обращается со своим посланием к Федеральному Собранию. Подготовка материалов для ежегодных посланий возложена на Администрацию Президента РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 06.04.2004 N 490 «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации»

Стоит отметить, что Послания Президента не являются нормативными актами, это акты политического характера, содержащие программные принципы. Практика посланий главы государства законодательному органу имеется во многих странах. Содержание посланий, как правило, оказывает большое влияние как на законодательный орган, так и на общественное мнение в стране.

В Российской Федерации значение посланий Президента обусловлено тем, что Президент в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ1). В посланиях излагается видение Президентом будущего страны.

Ежегодные послания отражают положение дел на определенном этапе и пути возможного решения проблем. Так, в 1999 году Президент РФ акцентировал внимание на том, что «основным смыслом развития страны, главной идеей нашего вхождения в XXI век должно стать повышение конкурентоспособности российской экономики»2. К сожалению, проанализировав послания Президента за 2001-2004 годы, можно сказать, что экономические приоритеты, в том числе развитие прибыльных отраслей, были переведены в разряд причин проведения той же административной реформы и перестали занимать лидирующее положение для государственного управления. Послание Президента 2006 года основным приоритетом ставит социальные программы3. Изменение государственных ориентиров можно обосновать тем, что подготовкой проекта послания занимается помощник Президента по вопросам образования и науки4. Конечно, повышение уровня образования, ориентация профессионального образования на сферу туризма может привести к качественным сдвигам в отрасли, но для этого необходима активная политика государства в самом туризме. С нашей точки зрения Президент, в последних ежегодных посланиях, принял как аксиому развитую экономику в России, которая на сегодня отсутствует. К тому же реализация социальных программ должна учитывать и такую сторону, как отдых и оздоровление граждан.

Особенности административно-правового статуса организаций, предоставляющих санаторно-курортные услуги

Рассмотрение вопроса о государственном управлении туризмом в Российской Федерации предполагает рассмотрение проблем административно-правового статуса организаций и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги в сфере туризма.

Административная правоспособность и административная дееспособность являются главными составляющими административно-правового статуса субъектов административного права. В отличие от частного права, нормативно устанаЁливающего понятие гражданской правовой дееспособности, в административном праве категория "административная правосубъектность" лишена сколько-нибудь удовлетворительного правового регулирования и анализируется учеными в целях выяснения правовой природы и общих вопросов административно-правового статуса участников административно-правовых отношений. В науке административного права приобретение административной правоспособности как одного из элементов статуса коллективного субъекта административного права в основном связывается с моментом возникновения статуса юридического лица (регистрация коллективного субъекта в налоговых органах).

Для организаций, как для коллективных субъектов административного права содержание статуса связывают со следующими обстоятельствами: 1) является ли он частью государственного механизма или нет; 2) каким видом деятельности он занимается (хозяйственной, культурно-воспитательной и т.д.); 3) является он самостоятельной организационной единицей или включен в более сложную организационную структуру1.

Для рассмотрения административно-правового статуса коллективных субъектЪв предлагаем следующую структуру, которая представляет собой два основных блока: а) целевой; б) структурно-организационный.

Для исследования в работе были избраны организации, предоставляющие санаторно-курортные услуги. Первым элементом административно-правового статуса коллективного субъекта являются его цели, задачи и функции, закрепленные юридически. Цель в данном случае нужно понимать как обеспечение определенной социальной потребности, которая в положениях, уставе конкретизируется в перечне задач и выполняемых функций.

Выявление целевой составляющей структуры административно-правового статуса таких организаций необходимо соотнести такие понятия, как «санаторно-курортное лечение» и «туризм».

Федеральный закон № 26-ФЗ от 23 февраля 1995 года «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» под санаторно-курортным комплексом понимает индустрию здоровья, представленную лечебно-профилактическими учреждениями, основным видом деятельности которых является, прежде всего, медицина, основанная на эффективном использовании природных физических факторов и имеющих свою специализацию. Под туристской индустрией понимается совокупность гостиниц и иных средств размещения, средств транспорта, объектов общественного питания, объектов и средств развлечения, объектов познавательного, делового, оздоровительного, спортивного и иного назначения. Т.е. в соответствии с этим законом оздоровительное направление стоит для туристской индустрии на предпоследнем месте.

Кроме этого, отличаются и субъекты, которым услуги оказываются. Турист-гражданин, посещающий место временного пребывания в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях в период от 24 часов до 6 месяцев подряд или осуществляющий не менее одной ночевки. Состояние здоровья туриста в законе не определено. В санаторно-курортные учреждения направляются больные, страдающие хроническими заболеваниями, причем, направление его определяется наличием показаний, так как даже стадия заболевания порой является противопоказанием для его пребывания даже в специализированном санатории. В связи с чем и появился Приказ Министерства здравоохранения РФ № 256 от 22 ноября 2004 года «О порядке медицинского отбора и направления больных на санаторно-курортное лечение»1.

Для туриста не имеет принципиального значения срок пребывания, а для больного он определяется прохождением курса лечения, который сегодня в урезанном виде требует минимум 14 дней.

Государственное управление представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой передает, воспринимает и преобразует регулирующие воздействия таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь. Признаку системности государственного управления в специальной литературе уделяется особое внимание, так как в эту деятельность вовлечены миллионы управленцев (государственных служащих и должностных лиц), принимающих и исполняющих правовые акты управления, а также граждан и, кроме того, колоссальные

1 Решение Совета депутатов г. Дубны МО от 24.12.2009 № РС-15-107/38 (ред. от 14.11.2013) «Об утверждении муниципальной целевой Программы «Развитие индустрии туризма на территории г. Дубны на 2010-2014 годы» http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online финансовые, организационные, материальные и человеческие ресурсы. Системность государственного управления обеспечивает достижение поставленных задач и качественное осуществление управленческих функций, ибо она связывает в единое целое с помощью управляющего воздействия (прямых и обратных связей) субъектов и объектов управления.

Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание - целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния, т.е. обеспечения ее должного функционирования и возможного изменения.

Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, т.е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств. Г. В. Атаманчук указывает на три обязательных свойства государственного управления:

• 1) управленческое воздействие опирается на силу государственной власти;
• 2) распространенность государственного управления на все общество (его всеобщность);
• 3) системность.

Государственное управление призвано осуществлять исполнительную власть. С организационной точки зрения государственное управление - это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и ир.). Более конкретно - это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства.

Теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления, учитывающих изложенные положения.

• 1. Государственное управление в широком понимании - это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т.д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие, как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т.д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти.
• 2. Государственное управление в узком понимании - это административная деятельность, т.е. деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком понимании.

Государственное управление в узком смысле - это практическая деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К органам, реализующим функции управления, относится и местная администрация, ее органы и структурные подразделения. Все эти органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и являются основными субъектами государственного (или муниципального) управления. В их деятельности с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие управлению как особому виду государственной деятельности.

Понятие государственного управления включает важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:

• ? государственная управленческая деятельность - это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;
• ? область государственного управления - это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление экономической сферой, управление в социальнокультурной и административно-политической областях);
• ? отрасль государственного управления - это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством). Разнообразие функций государственного управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления;
• ? сфера государственного управления - это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование). В этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах;
• ? орган государственного управления (исполнительной власти) - это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Поскольку государственное управление осуществляется и посредством принуждения, то в качестве субъектов управления можно выделить организации, не относящиеся к органам исполнительной власти, которым делегированы соответствующие полномочия принуждающего характера:

• ? суды общей юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушениях;
• ? мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации;
• ? общественные объединения (организации) и другие субъекты, уполномоченные государством применять меры контроля, а также выполнять важные государственно-управленческие функции 1 .

Государственное управление в сфере туризма также можно рассматривать, как минимум, в двух аспектах. В широком смысле государственное управление в сфере туризма - это разновидность социального управления, осуществляемого путем целенаправленного, организующего и распорядительного воздействия государства на сферу туризма с использованием его институтов, принадлежащих к различным ветвям и уровням публичной власти в целях надежного существования и устойчивого развития сферы туризма.

В узком смысле государственное управление в сфере туризма - это административно-управленческая деятельность Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере туризма, их должностных лиц, направленная на обеспечение задач, функций, полномочий и основных направлений деятельности единой системы исполнительной власти Российской Федерации. К органам исполнительной власти, реализующим функции публичного управления, относятся и исполнительно- распорядительные органы муниципальных образований (местная администрация, ее органы и структурные подразделения).

В процессе осуществления социального управления происходит упорядочение сферы туризма, согласованное функционирование ее элементов, поддержание должного режима их деятельности, а также взаимодействие сферы туризма с внешней средой. Управление обеспечивает надежное существование и устойчивое развитие сферы туризма. Поэтому связи

1 Цит. по: Бахрах Д.Н. Административное право. Электронный учебник http:// www.be5.biz/pravo/а002/63.htm управления носят системообразующий характер и их частичная или полная утрата может превратить сферу туризма в неорганизованную совокупность элементов (разрушить систему).

В теории социального управления предлагается различать следующие типы систем управления: государственное, гражданское и муниципальное.

Они характеризуются разным соотношением управленческих функций: одна из сложных функций является доминирующей, а другие - обслуживающими по отношению к ней. В гражданских организациях центральной является функция целеполагания, особенно ее количественный аспект. В государственном управлении главной является функция регламентации, а объектом управления, как правило, - однородная деятельность управляемых субъектов, выделяемая по разным основаниям. Муниципальное управление имеет черты как государственного, так и гражданского управления, т.е. является смешанным. В муниципальном управлении, как и в государственном, присутствует функция регламентации деятельности граждан, однако здесь также велика функция целеполагания, например при обеспечении нужд граждан 1 .

Исполнительную власть и государственное управление можно охарактеризовать как сущность и содержание, государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть, т.е. государственное управление является содержанием деятельности органов исполнительной власти 2 .

Система государственного управления в сфере туризма включает в себя следующие элементы: цели, задачи, субъекты, объекты, персонал управления; правовая регламентация построения и функционирования субъектов управленческой деятельности; компетенция субъектов управления; функции; организационная структура; единство, самостоятельность и взаимозависимость элементов системы; определенные формы и методы деятельности; управленческие (административные) процедуры.

Механизм государственного управления в сфере туризма, как и в других сферах жизнедеятельности общества и государства, состоит из субъектов управления, функций, форм, методов и стадий управленческой деятель-

• 1 См.: Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попова. М. : Норма, Инфра-М; 2011. 320 с.; Кравченко А.И., Тюрина И.О. Социология управления: Фундаментальный курс. М., 2004.
• 2 См.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л. Л. Попова. - М.: Норма, Инфра-М, 2011; Административное право России: учебник. - М., 2010; Кадимое С.Т. Проблемы государственного управления в современной России: дис. ... канд. полит. наук. М., 1998; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М., 1997; Атаманчук Г.В. Государственное управление: организационно-функциональные вопросы. - М., 2000.

ности. Участвующие в управленческом процессе элементы объединяются в систему посредством соответствующего нормативного регулирования, а возникающие между ними связи обеспечивают надлежащее функционирование управления .

К основным функциям государственного управления в сфере туризма можно отнести следующие функции .

1. Информационное обеспечение сферы туризма. Данная функция заключается во внедрении и развитии информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в деятельность органов государственного и муниципального управления в целях повышения качества и доступности предоставляемых публичных услуг. К этой функции следует отнести и необходимость создания, обеспечения функционирования государственной автоматизированной туристской информационной системы, а также ситуационно-распределительных центров, осуществляющих мониторинг безопасности туризма и информирование туристов, туроператоров и тур- агентов об угрозе безопасности в стране (месте) временного пребывания.

Важная информационно-пропагандистская функция государства - содействие развитию туристско-информационных центров на территории Российской Федерации, а также просвещение и информирование населения по вопросам развития туризма в Российской Федерации.

• 2. Прогнозирование и моделирование в сфере туризма. Эта функция заключается в определении приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, в том числе принятие концепций, доктрин и стратегий развития туризма или его отдельных аспектов. Разработка и реализация федеральных, региональных и муниципальных целевых и иных программ развития туризма также относится к данной функции.
• 3. Бюджетное и иное планирование в сфере туризма. Указанная функция включает в себя деятельность по разработке докладов об основных результатах и направлениях деятельности национальной туристской администрации, текущих и долгосрочных планов осуществляемых ею мероприятий в установленной сфере деятельности. Кроме того, функция предусматривает планирование бюджетных ассигнований на реализацию целевых программ развития туризма, на государственную поддержку социального и иных приоритетных видов туризма в Российской Федерации, обеспечение финансирования мероприятий, направленных на формирование образа России как страны, благоприятной для туризма, продвижение внутреннего и въездного туризма.
• 4. Организация1 структуры публичного управления. Функция представляет собой определенный управленческий процесс, направленный на формирование и оптимизацию структуры, сфер деятельности, задач функций и полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти в сфере туризма, а также структуры исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, определение их прав и обязанностей в сфере туризма. Неотъемлемой частью процесса организации управленческой деятельности является четкое разграничение сфер деятельности, функций и полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти в сфере туризма, а также определение характера участия саморегулируемых организаций в реализации отдельных функций государственного управления в сфере туризма.
• 5. Распорядительство. Функция предполагает оперативное регулирование управленческих отношений в сфере туризма, разработку и принятие административных актов органов государственного и муниципального управления в сфере туризма, направленных на эффективное исполнение должностных обязанностей государственными и муниципальными служащими, устранение административного усмотрения, ликвидацию дублирования административных функций.
• 6. Руководство. Данная функция включает в себя разработку правил и процедур действий должностных лиц органов исполнительной власти в сфере туризма в установленной сфере деятельности, например при формировании и ведении единого федерального реестра туроператоров; информировании об угрозе безопасности туризма в стране (месте) временного пребывания.
• 7. Координация. Функция координации направлена на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов исполнительной власти в сфере туризма и иных государственных и муниципальных органов, а также объединений граждан и юридических лиц для достижения общих целей и задач государственного управления (административные договоры, рабочие и экспертные группы, общественные советы, координационные совещания и другие формы взаимодействия).
• 1 Организация - деятельность по упорядочению связей, субординации и координации усилий в процессе достижения определенной цепи (Красавчиков О.А. Гражданские организационно-правовые отношения// Антология уральской цивилистики. - М., 2001. С. 159). В понятии «организация» фиксируется два аспекта: структурная упорядоченность (взаимосогласованность взаимодействия более менее дифференцированных и автономных частей целого, обусловленная его строением) и эволюционная направленность (совокупность процессов или действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого) (См.: Василькова В.В. Порядок и хаос в развитии социальных систем. - СПб., 1999. С. 194).
• 8. Контроль и надзор. Функция по контролю и надзору в сфере туризма есть установление соответствия или несоответствия фактического состояния сферы туризма, системы государственного управления туризмом требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования сферы туризма, установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления с точки зрения целесообразности и законности.
• 9. Регулирование в сфере туризма. Данная функция включает в себя установление субъектами государственного управления в сфере туризма общеобязательных требований и процедур для объектов государственного управления в целях надежного существования и устойчивого развития сферы туризма (например, правила обеспечения безопасности туризма, порядок расторжения договора о реализации туристского продукта при наличии угрозы безопасности туристов, нормирование в сфере охраны окружающей среды, требования обязательной классификации объектов туристской индустрии и т.д.).
• 10. Учет в сфере туризма. Функция учета - это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию, функционирование и развитие государственного управления в данной сфере (учет туроператоров в рамках единого федерального реестра туроператоров, официальный статистический учет в сфере туризма, налоговый учет гостиниц и иных средств размещения туристов, применяющих налог на вмененный доход, государственная регистрация прав на объекты туристской индустрии, относящиеся к недвижимому имуществу, государственная регистрация резидентов туристско-рекреационных особых экономических зон и др.).

Так, наличие официального статистического учета в сфере туризма (статистика туризма) обеспечивает информационные потребности государства и общества в полной, достоверной, научно обоснованной и своевременно предоставляемой официальной статистической информации о состоянии и развитии туризма, туристской индустрии и оценки ее вклада в общую величину валового внутреннего продукта, а также об оценке туристских потоков, антропогенной нагрузке на туристские ресурсы, объекты туристской индустрии и окружающую среду, степени удовлетворения туристского спроса и соответствия потребностям.

Основные цели, задачи, принципы и направления государственной политики России в сфере туризма (далее «туристская политика», «туристская политика России») сформулированы в Законе о туристской деятельности. Вместе с тем, изменения в политической, социально-экономической жизни нашего общества, опыт функционирования российского и мирового туристских рынков требуют новых подходов к реализации государственной политики в этой сфере.

Государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации:

• ? содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития;
• ? определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности;
• ? формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма;
• ? осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.

На основе данных нормативных принципов в научной литературе определяют публичный интерес в сфере туризма, который заключается в необходимости:

• а) обеспечения личной безопасности туристов, защиты их нрав и законных интересов в России и за рубежом;
• б) осуществления эффективного контроля за качеством и безопасностью услуг туристской индустрии, обеспечения их доступности для социальных туристов;
• в) надежности, стабильности и предсказуемости функционирования национального туристского рынка, наличия на нем конкуренции, защищенности экономических интересов Российской Федерации и российских предпринимателей, в том числе на иностранных рынках;
• г) устойчивости и результативности функционирования системы государственного управления сферой туризма, предоставления гражданам качественных и доступных публичных услуг;
• д) укрепления законности и общественного порядка, эффективного противодействия разнообразным проявлениям «теневого права» в сфере туризма, обеспечения адекватности законодательства о туристской деятельности современному уровню развития туризма в мире, его стабильности и непротиворечивости (далее также - правовая безопасность в сфере туризма);
• е) сохранности окружающей среды, материальных и духовных ценностей общества, в том числе туристских ресурсов мест временного пребывания туристов для настоящих и будущих поколений граждан Российской Федерации;
• ж) обеспечения незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации;
• з) создания благоприятных условий для развития туристской индустрии, формирования современной инфраструктуры туризма;
• и) надлежащего информационного обеспечения сферы туризма, усиления роли и значения туризма для физического, интеллектуального и духовного развития граждан России;
• к) взаимовыгодного международного сотрудничества и партнерства Российской Федерации и других государств в сфере туризма 1 .

Регулирование и охрана публичных интересов в сфере туризма осуществляется различными отраслями права и в первую очередь правом административным, которое определяет пределы (границы) самодеятельности субъектов сферы туризма, сферу их личной свободы, определенным образом нормирует общественные отношения в сфере туризма, устанавливает оптимальные модели (стандарты) взаимодействия субъектов исполнительной власти, с одной стороны, и граждан и юридических лиц - с другой. Регулируя публичные отношения, административное право определяет обязанность правящей власти оказывать гражданам публичные услуги и регламентирует взаимодействие между органами власти и лицами, пользующимися данными услугами. Совокупность сюда относящихся юридических норм составляет право публичных служб 2 .

Публичный интерес в сфере туризма не ограничивается только публичными отношениями. Он оказывает значительное влияние на частноправовую сферу, в определенных случаях вторгаясь в «предмет ведения» частного права. Так, некоторые публично-правовые функции выполняют публичный договор (ст. 426 ГК), финансовое обеспечение ответственности туроператоров, страхование граждан, выезжающих за рубеж, процедура расторжения договора о реализации туристского продукта в связи с действием угрозы безопасности (ст. 14,17,17.1 Закона о туристской деятельности).

Несмотря на наличие определенных тенденций, свидетельствующих об усилении в сфере туризма роли и значения публичного интереса, его влияние на данную сферу не может быть безгранично. Чрезмерное «увлечение» методами публичного права так же вредно для развития сферы туризма, как и полное отсутствие государственного регулирования. Поэтому здесь следует строго руководствоваться позицией Конституционного Суда Российской Федерации, которая заключается в том, что баланс публичных и частных интересов признается одним из основополагающих конституционных принципов, на котором должно быть основано правовое регулирование отношений с участием государства. Оптимальна такая модель установления баланса интересов, при которой общественные интересы, формируясь из системы частных мотивов и являясь их составной частью, лежат в основе государственных. Государство должно учитывать частноправовые интересы в качестве самостоятельной конституционной ценности и находить точку равновесия между ними 3 .

• 1 Писаревский Е.Л. Административно-правовое обеспечение безопасности туризма в Российской Федерации. Дисс. на соиск. уч. степ. докт. юрид. наук.: М, 2011, с. 65.
• 2 См.: ЕчистратовЛ.И. Административное право. - М.: типография И. Д. Сытина, 1911.
• 3 См.: Постановление КС РФ от 14 июля 2005 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Г.А. Поляковой и запросом Федерального арбитражного суда Московского округа» // Российская газета. 2005. № 159.

• См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: учебник. -М., 2009. С. 12.; Атаманчук Г.В. Управление в жизнедеятельности людей (очерк проблем). - М., 2008. С. 42, 62; Административное право России / под ред. Н.М. Конинаи Ю. Н. Старилова. - М., 2010. С. 21,28; Глазунов Н.И. Система государственного управления. - М., 2002; Пикулъкин А.В. Система государственного управления. - М., 1997.
• См.: Административное право России / под ред. Н.М. Конина и Ю.Н. Старинова. -М„ 2010. С. 39-43.

ТЕМА 15. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТУРИЗМА

15.3. Меры государственного воздействия общего характера

Среди мер государственного управления общего характера одни являются собственно экономическими, другие - мерами внеэкономического характера, но при этом непосредственно влияют на экономическое развитие туристской индустрии. К ним относятся:

Прямые бюджетные ассигнования на разработку и реализацию целевых программ развития туризма;
- разработка статистических механизмов, позволяющих вести объективный статический учет и контроль в туристской индустрии. В настоящее время в России невозможно оценить доходы, получаемые на отдельной территории от туристской деятельности, нет статистики страховых сумм по въезду в Россию и выезду из России и т.д.;
- поддержка инфраструктуры туризма;
- сохранение и рациональное использование туристских ресурсов: контроль за соблюдением экологических норм, охрана культурно-исторического наследия. В связи с нарастающими темпами загрязнения окружающей среды возрастает значение государственной экологической защиты: требуется введение новых регламентирующих мер и усиление существующих. Среди используемых мер - государственные ограничения на высотность зданий, на количество транспорта, прибывающего в страну, например теплоходов, входящих в порты, на неоновые вывески и т.д. Государство создает заповедники, контролирует экологичность оборудования туристских объектов (водоснабжения, вывода сточных вод, вывоза мусора и др.);
- обеспечение безопасности туристов: федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма обязан информировать туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности в стране или месте пребывания. В случае стихийного бедствия он обеспечивает оказание помощи туристам, терпящим бедствие, организует эвакуацию туристов из страны временного пребывания;
- обеспечение прав граждан на отдых и свободу передвижения при совершении путешествий, защита прав туристов;
- упорядочение туристских формальностей;
- развитие международных контактов, связанных с туристской деятельностью;
- создание условий для деятельности, направленной на воспитание и образование туристов, в частности в области экологии;
- содействие кадровому обеспечению: создание условий для подготовки новых кадров и повышения квалификации руководителей и персонала туристских предприятий;
- содействие развитию научных исследований туристской деятельности.

Контрольные вопросы и задания

1. Назовите меры государственного воздействия на туристский спрос.
2. Какими способами и средствами располагает государство в регулировании туристского предложения?
3. Укажите меры государственного регулирования туризма общего характера.